京政发〔2011〕50号附件：

北京市“十二五”市级综合专项规划

北京市“十二五”时期体制改革规划

  

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目    录

 

序  言

第一部分规划背景....................................................................... （1）

一、“十一五”时期改革成效........................................... （1）

二、改革的新形势新要求.................................................. （4）

第二部分总体思路....................................................................... （7）

一、指导思想和原则........................................................... （7）

二、改革目标........................................................................ （8）

第三部分重点改革任务............................................................... （9）

一、加快完善创新驱动发展的体制机制....................... （9）

二、健全市场配置资源机制........................................... （12）

三、深化民生领域改革.................................................... （16）

四、创新社会管理体制机制........................................... （21）

五、创新城市管理体制机制........................................... （23）

六、完善统筹城乡区域协调发展的体制机制............ （25）

七、着力创新政府服务管理........................................... （28）

第四部分实施保障..................................................................... （33）

 

 

 

序    言

 

“十二五”时期是推动首都科学发展的关键时期，是深化首都重点领域和关键环节改革的攻坚时期。编制和实施《北京市“十二五”时期体制改革规划》，对于首都加快转变经济发展方式，实施“人文北京、科技北京、绿色北京”战略，推动建设中国特色世界城市具有重要意义。

本规划是北京市“十二五”规划体系的重要组成部分，是北京市国民经济和社会发展的综合专项规划之一。规划对全市“十二五”时期体制改革的总体思路和重点任务作出了部署，是指导全市“十二五”时期深化体制改革的行动指南。

本规划编制的主要依据是：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及相关“十二五”专项规划。

本规划实施期限为2011年至2015年。

  

第一部分  规划背景

 

一、“十一五”时期改革成效

“十一五”时期是北京发展史上极不平凡的五年，也是不断改革创新和社会主义市场经济体制建设取得重要进展的五年。五年来，全市认真贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神及市委、市政府的总体部署，把深化改革与破解发展难题、转变经济发展方式较好地结合起来，基本建立起比较完善的社会主义市场经济体制，并且在自主创新、节能减排、投融资、医药卫生、社会保障和社会管理等重点领域和关键环节取得新突破，多项改革走在全国前列并起到了示范作用，为推动首都科学发展、促进社会和谐提供了强有力的体制机制保障。

一是行政管理体制改革取得新突破。完成市、区县两级政府机构改革，完成首都功能核心区行政区划调整，整合了大兴区和北京经济技术开发区行政资源。成立了市社会福利事务管理中心和市公园管理中心，积极探索推进“政事分开、管办分离”。积极应对国际金融危机影响，经济调节机制不断健全。设立了市固定资产投资项目行政审批综合服务大厅，完善了投资项目备案制与核准制，形成了“三个机制、九项制度”的一整套政府投资管理制度，基本实现了政府投资的“全过程监管”。

二是自主创新体制机制不断完善。国务院批复建设中关村国家自主创新示范区，中关村自主创新先行先试改革取得明显成效。中关村科技园区管理体制、股权激励、科技经费列支间接费用、科技金融创新、政府采购自主创新产品、社会组织改革试点等取得巨大成绩。

三是民生领域改革成效显著。医药卫生体制改革取得阶段性重要成果，在部分领域为全国创造了改革经验，起到了示范作用。教育体制改革积极推进，启动了国家教育体制改革试点，实现全市义务教育阶段学生学杂费、教科书费全免，初步实现基本公共教育服务均等化。文艺院团、出版发行单位等经营性文化事业单位转企改制基本完成，启动了三网融合改革试点。在全国率先实现城乡基本医疗保障和养老保障制度全覆盖，居民养老保险标准城乡统一，丧葬费补助待遇城乡同标准、全覆盖。基本建立起由廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房构成的分层次、合理衔接的住房保障供应体系。社会福利由补缺型向适度普惠型转变。实现了社会救助无盲点、全覆盖。建立了“零就业家庭”帮扶长效机制，城乡“零就业家庭”基本消除。在义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施了绩效工资制度改革。

四是社会建设和管理体制取得新突破。在全国率先形成了市委市政府统筹社会建设与管理的领导体制。创新了“枢纽型”社会组织管理体系和工作机制，建立健全了社会工作队伍和志愿者队伍工作机制。建立了重大事项社会稳定风险评估机制。

五是城市管理体制机制不断创新。设立了首都城市环境建设委员会，城市管理综合协调机制进一步健全。出台了缓解交通拥堵的28项综合措施。建立健全了城市应急管理体系，城市管理的网格化、数字化、精细化水平进一步提高。综合行政执法体制改革进一步推进。

六是统筹城乡协调发展体制机制不断健全。在海淀区北坞村、朝阳区大望京村开展了综合配套改革试点，启动实施了城乡结合部50个重点村城市化改造。总结推广了大兴区村庄社区化管理模式。农村集体经济产权制度和土地经营制度不断完善，集体林权制度改革全面启动实施。农村金融体系进一步健全，在全国率先构建“九农”金融服务体系。石景山国家服务业综合改革试点获批并积极推进。

七是节能减排机制不断健全。提前一年完成国家“十一五”节能目标。在全国率先建立电子废弃物处置补偿机制、工业能耗水耗指导指标发布制度和集体生态公益林补偿机制，率先成立市级节能监察大队。建立了区县节能减排目标责任制，开展了循环经济试点，启动实施能源管理师试点，实行供热计量收费改革。

八是市场主体活力明显增强。大力实施“调、改、剥、退”，市属直接出资企业减少至43家，509户劣势企业实现整体退出，国有企业上市公司增至44家。民间资本发展领域进一步放宽，中小企业融资体系进一步完善，中小企业发展的政策支持体系、信用担保和服务体系、社会化服务体系更加健全。资本市场体系不断完善，确立了“1+3+N”股权投资基金发展框架。在京注册成立的各类要素交易市场达到29家。

二、改革的新形势新要求

“十二五”时期，北京已经进入开放竞争格局深刻调整、经济发展方式深度转变、城市布局和形态走向完善、社会加速转型、竞争力扩展提升的新阶段，处于大有作为的重要战略机遇期。同时，北京仍面临着人口资源环境矛盾更加突出，特大型城市建设与运行管理压力凸显，创新驱动力不强，经济与社会、城乡间、区域间发展不平衡不协调等问题。应对发展环境和阶段的深刻变化，破解影响和制约首都科学发展的深层次体制机制障碍，对深化改革提出了更为迫切的要求。

（一）率先形成创新驱动的发展格局，迫切要求完善自主创新的体制机制。

后金融危机时代，国内外对高端要素、产业资源的竞争更加激烈。受传统部门条块管理体制的制约，首都科技、教育和人才等资源优势尚未充分转化为发展优势，特别是科技资源配置机制不够合理，企业自主创新的主体作用还未充分发挥，鼓励技术创新和科技成果转化的制度环境尚未真正形成。促进首都经济发展动力转换，实现高端引领、创新驱动、绿色发展的体制机制尚不健全。

（二）率先形成城乡一体化发展新格局，迫切要求建立统筹城乡协调发展的体制机制。

城乡二元结构的体制矛盾仍较突出，公共资源和生产要素在城乡间均衡配置和合理流动体制机制尚不健全，农村发展动力难以释放，导致城乡经济社会发展不平衡，农村发展长期滞后于城市，城乡收入差距仍然较大，城乡统筹的社会保障体系尚未健全。推动城乡结合部城市化、重点小城镇快速健康发展的体制机制仍不完善。

（三）社会结构加速转型，迫切要求加快公共服务体系建设、加强和创新社会管理。

社会公众对优质高效的公共产品和服务的需求不断增强，对共享发展改革成果、过上更好生活的诉求日趋强烈。教育、文化、医疗卫生、就业和住房等方面的公共服务总体上供不应求的矛盾依然突出，多元参与、平等竞争的公共服务供给机制尚未形成。社会的开放性、流动性大大增强，新经济、社会组织快速发展，流动人口及境外来华人员日益增多，利益格局更加多元，利益诉求更趋复杂，一些制约社会建设发展的体制机制障碍还未得到根本解决。

（四）破解特大型城市管理难题，迫切要求创新城市管理服务体制机制。

随着首都经济社会的发展，城市化进程的不断推进，人口膨胀、交通拥堵、环境污染等问题日益凸显，统筹城市规划、建设、运行、服务、管理的体制机制需进一步完善。市政基础设施建设与运行市场化程度不高。特大型城市常态安全运行与应急保障的体制机制尚不完善。社会组织和公民参与城市管理机制还不够健全。

（五）新城市发展战略的确立，迫切要求深化行政体制改革。

“人文、科技、绿色”城市发展战略和建设中国特色世界城市宏伟目标的确立，对政府的管理服务能力和水平提出了更高要求。当前，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能发挥尚不协调，“重经济、轻社会”、“重管理、轻服务”、“重审批、轻监管”的问题依然存在。行政运行机制还不够完善，行政效能需要继续提高。政府与市场的边界还不十分清晰，运用行政手段干预微观经济活动的惯性还较强。市场发挥资源配置基础性作用还面临制度障碍。

总的来看，“十二五”时期，改革涉及的领域越来越广，面对的经济、社会和舆论环境越来越复杂，人民群众对改革的期望越来越高，特别是要调整深层次的利益格局，协调各方利益形成改革共识的难度越来越大，一些久拖未决或决而难行的重大改革任务亟需在这个时期取得实质性进展，率先完善社会主义市场经济体制面临大量艰巨而繁重的任务，首都改革仍然处于攻坚克难的关键阶段。为此，要继续推进首都科学发展与社会和谐，必须准确把握改革的规律和新特点，针对突出矛盾和问题背后的体制机制障碍，以更大的决心和勇气，全面推进各领域改革。

 

 

 

 

第二部分  总体思路

 

一、指导思想和原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足首都发展的新阶段、新特征和新要求，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，围绕构建具有中国特色和首都特点的特大型城市管理与服务的制度体系，加快转变政府职能、创新驱动发展、保障和改善民生、加强和创新社会管理、城乡一体化等领域改革，增强发展的内在动力、活力与可持续能力，为实施“人文北京、科技北京、绿色北京”战略，提高“四个服务”水平，打造国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都，推动中国特色世界城市建设，提供强有力的体制机制保障。

——以人为本，促进和谐。始终把实现好、维护好、发展好人民群众最关心、最直接、最现实的利益作为推进改革的出发点和落脚点，保证人民群众共享改革发展成果，促进社会公平正义。

——围绕主题，重点突破。以改革促发展，着力解决影响和制约首都科学发展的体制机制障碍，进一步解放思想，立足市情，大胆创新，力争在重点领域和关键环节实现新突破。

——统筹协调，综合配套。全面推进经济、行政、文化、社会等各领域改革，注重相互衔接和综合配套，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。

——积极稳妥，分类推进。正确处理好改革、发展与稳定的关系，遵循改革的规律，把握好改革的时机、力度和节奏，按照“继续推进、试点先行、研究谋划”三个层次，稳步务实地推进改革。

二、改革目标

总体目标。着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展与社会和谐的体制机制，到2015年，基本建成完善的社会主义市场经济体制。

重点领域改革目标。创新驱动发展的制度体系基本形成，城乡一体化发展的制度体系基本形成，与经济社会发展相适应的基本公共服务体系和社会管理体制基本建立，具有首都特点的特大型城市管理的制度体系基本形成，政府职能进一步转变，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

 

 

 

 

 

第三部分  重点改革任务

 

一、加快完善创新驱动发展的体制机制

以中关村国家自主创新示范区和国家文化中心建设为抓手，加快完善有利于科技创新、文化创新双轮驱动的创新体制机制和制度体系，建立健全绿色发展体制机制，推动首都经济走上高端引领、创新驱动、绿色发展的轨道。

（一）全力推进中关村示范区先行先试改革。

强化首都创新资源平台作用。健全中关村国家自主创新示范区部际协调机制，进一步完善中央和北京市创新资源统筹工作机制。完善重大科技成果产业化资金统筹机制和项目审批工作机制，促进重大科技成果在京转化和产业化。推进科技金融服务平台、创新型人才服务平台、新技术新产品政府采购和应用推广服务平台、政策先行先试工作平台等平台建设，进一步发挥首都科技条件平台的作用，建立标准创制和检测认证公共服务平台。

加快推进先行先试。实施并完善“1＋6”系列政策。在中关村开展科技成果的自主处置和收益分配权试点、股权激励个人所得税政策试点、科研项目经费管理改革试点、中关村高新技术企业认定试点、股权投资基金及其管理企业利用外资工作试点。在中关村继续推进股权激励、科技金融、重大科技专项经费列支间接费用、新兴产业组织参与重大科技项目、政府采购、行政审批权限下放、工商管理、社会组织管理改革等试点。

（二）完善科技创新体制机制。

健全政产学研用合作机制，完善以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的技术创新体系，充分发挥中央企业、高校、科研机构和民营经济以及外资企业的作用，集中力量攻克战略性新兴产业的关键核心技术。健全企业创新激励机制，引导和支持创新要素向企业聚集，鼓励民间资本投资科技型中小企业，鼓励企业加大研发投入、多出创新成果。健全重大科技创新成果发现、筛选机制，促进重大项目落地。健全科技金融服务机制，加快形成覆盖企业不同发展阶段，集小额贷款及融资担保、创业投资、产业投资及并购重组为一体的科技金融服务体系。加快建设中关村国家科技金融创新中心。健全政府资金支持机制，加强对国家科技重大专项和重大科技成果转化及产业化项目的支持，充分发挥政府采购政策支持企业自主创新的作用，加快科技成果转化。建立有利于人才创新创业的体制机制，推动中关村人才特区建设，打造世界人才高地。

（三）完善文化创新体制机制。

充分发挥全国文化中心的示范作用，促进出精品、出人才、服务人民。完善文化体制改革领导体制和工作机制，比照中关村国家自主创新示范区模式，搭建文化创新资源整合平台，促进文化资源整合和结构调整。健全促进文化产业与科技、金融、旅游、会展、体育休闲、都市型现代农业等相关产业融合发展的机制，丰富文化产业发展内涵。创新文化产品创作生产体制机制，鼓励和引导非公有制资本投资文化创意产业，加强各类文化产品市场和要素市场建设，促进文化产品供给的多元化、社会化。加快完善公共文化服务体系，加强公共文化服务能力建设，提高公共文化服务水平，让市民享受更丰富多彩的文化生活。全面完成经营性文化事业单位转企改制工作，推动非时政类报刊出版单位分期分批转企改制，完善转制企业法人治理结构，鼓励有实力的文化企业以资本为纽带，开展跨地区、跨行业的战略合作、兼并、重组。完善国有文化资产管理体系。推进文化市场综合执法改革，建立协调有序的文化市场综合执法体制。

（四）建立健全绿色发展体制机制。

落实最严格的水资源管理制度。坚持量水而行、以供定需、因水制宜、绿色节约。建立健全全市区域用水总量控制指标体系，严格实行区域和行业用水总量控制。建立用水效率控制制度。建立以水控制居住人口规模制度。建立健全节约用水利益调节机制，大力推进节水型城市建设。着力完善城市防洪排涝系统。着力建设城市雨洪综合利用体系。全面实施污水“全收集、全处理、全回用”战略。建立健全水资源管理目标责任体系。

完善节能减排机制。大力推广合同能源管理，健全市场化机制。创新完善节能管理制度，实行能源消费总量控制机制，积极推进能源管理师试点，强化实施重点用能单位能源利用状况报告、能源管理岗位备案和能源审计制度。健全节能环保新技术、新产品推广激励制度和落后产能退出机制。以北京环境交易所等机构为平台，积极开展节能量交易和碳交易。实行垃圾处理区县责任制，建立健全垃圾分类处理的激励机制，促进垃圾减量化、资源化和无害化。推进固体废弃物处置管理体制改革，开展再生资源回收产业化试点。健全污染物排放总量控制制度。试点开展以二氧化硫和水污染物为主的排污权交易。以中国林权交易所为平台，探索林业碳汇交易。借鉴国际成功经验，在重点新城、重点产业功能区和重点小城镇建立生态示范区。建立循环经济评价指标体系，深入推进循环经济试点建设。建立完善绿色低碳产品认证、监管机制。

健全环保收费和生态环境补偿机制。按照污染者付费原则，以污水处理收费、垃圾处理收费和排污收费为重点，进一步完善环保收费制度，提高主要污染物排污收费标准。合理制定并适时调整污水处理费标准，加大征收力度。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立健全生态环境补偿的长效机制。完善集体生态公益林补偿机制、水源地水资源费返还机制和区县生态涵养合作机制。建立城市森林、绿地、湿地等生态系统保护机制。加大对生态涵养发展区的财政转移支付力度。建立绿色产业发展投资基金，发展绿色金融。

二、健全市场配置资源机制

着力构建完善的现代市场体系，完善资源性产品价格形成机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，着力健全非公经济和国有经济共同发展的体制机制，完善有利于各种所有制经济公平参与市场竞争的制度环境。

（五）加快现代市场体系建设。

完善要素市场体系。继续完善企业上市培育机制、政策支持体系和联动工作机制，在主板市场打造“北京板块”，在创业板市场打造“中关村板块”，完善中关村代办股份转让系统，建设统一监管下的全国性场外交易市场。大力发展债券市场，巩固和提升北京作为全国债券发行和交易中心市场的地位。

重点培育和发展高端要素市场，提升价格形成和交易服务功能，努力把北京建设成为全国性的要素市场服务中心和交易中心。充分发挥北京产权交易所和中国技术交易所的示范作用，着力提升中国林业产权交易所、北京环境交易所、北京金融资产交易所、中国北京文化产权交易所、国际版权交易中心、中国知识产权交易中心等的影响力和辐射力，推动建设中国碳排放交易所、北京国际矿业权交易所、中国艺术品交易中心、存量房交易平台、北京农村产权交易所等要素市场，构建煤炭、石油、天然气、钢铁、棉花等大宗商品交易市场，逐步成为重要商品价格形成中心。

加快社会信用体系建设。完善信用信息系统，以信贷、纳税、合同履约、产品质量等信用记录为重点，推动建设统一的信息共享平台，规范信用信息的采集、使用和管理。培育和发展社会信用服务机构，加强社会诚信教育和宣传，建立失信惩戒和守信激励机制，营造诚实守信的社会信用环境。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制。

（六）深化资源性产品价格改革。

稳步推进电水热气价格改革。按照保基本、保节约的原则，推进居民用电阶梯价格改革。简化城市供水价格种类，合理制定用水定额，建立健全城市居民生活用水阶梯价格制度和非居民用水超计划、超定额累进加价制度。建立有利于再生水有效利用的中水价格补贴机制。进一步完善农业用水价格政策。稳步推进供热价格改革。落实国家天然气、成品油等价格改革政策。完善价格调整项目方案储备和动态调整机制以及上下游价格调整联动机制。

推进资源性产品价格配套制度改革。完善资源性产品生产经营行业成本效益考核制度，强化企业成本约束机制。完善价格调整与财政补贴、低收入群体利益保障等相关政策的联动机制。合理划分政府和市场作用边界，适当加大对供水、排水、供电、供热、垃圾处理等具有公益性质领域的财政支持力度。研究建立价格改革中对低收入群体的利益保护机制。完善政府定价机制，严格成本监审和定调价程序，完善专家评审、集体评议和公开听证制度，提高政府定价的透明度和科学性。

（七）推进国有经济战略性调整。

调整优化国有经济结构。继续完善国有资本有进有退、合理流动的机制，积极推动国有资本向首都重点发展的支柱产业、重点产业的高端环节和战略性新兴产业集中，重点保障城市运营产业、优先发展支柱产业、做强做优重点产业、积极培育战略性新兴产业。以骨干企业为龙头，推进一级企业兼并重组，整合不同企业同类资源，完善重点产业链条，着力打造具有国际竞争力的大企业、大集团和优势产业集群，增强国有经济的控制力、影响力和带动力。

深化国有企业改革。推进竞争性企业的公司制股份制改革，加快建立现代企业制度。推进企业整体上市或主业资产上市，实现更大范围和更高层次的资源优化配置，加快推进市属经营性国有资产证券化。积极推进市属国有企业与中央企业的合作，完善与高等院校、科研院所、中关村企业的合作机制，深化与区县国有企业、非公有制企业的重组整合。建立健全职业经理人制度。

完善国有资产监管体制。探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理，建立差别化的业绩考核制度和激励约束机制。完善国有资产监管方式，加强对企业战略规划、重大投融资事项的专项监管，全面推行总法律顾问制度，在一级企业全面实行财务总监派出制度，建立企业重大投资项目后评价制度。健全国有非经营性资产管理体制，加强对国有金融资产、行政事业单位资产和自然资源资产的监管。

（八）促进非公有制经济发展。

推进公平准入。完善非公有制经济服务体系，积极支持民营经济总部、研发中心、结算中心落户北京。积极支持民间资本进入基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务、政策性住房建设、文化、旅游、现代物流等领域，拓宽民营企业投资渠道，提升产业层级。鼓励和引导民营企业通过参股、资产收购等多种形式参与国有企业改制重组。建立中小企业向现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业等领域发展的引导机制，拓展非公有制经济发展的市场空间。

创新中小企业融资体系。大力支持有条件的中小企业上市。建立中小企业创新融资长效机制，继续通过发行中小企业集合债券、集合票据、集合信托等多种融资方式，拓宽中小企业融资渠道。积极发展为中小企业服务的金融和非金融机构，完善多层次、多元化的中小企业贷款担保服务体系。健全中小企业信用担保风险补偿机制。

三、深化民生领域改革

顺应市民过上更好生活的新期待，切实完善保障和改善民生的各项制度，健全公共服务体系，创新公共服务供给模式，全力推进基本公共服务均等化，促进社会公平正义。

（九）合理调整收入分配关系。

落实中央关于收入分配制度改革的意见，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。进一步完善工资指导线制度。进一步健全工资集体协商制度，完善企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。逐步提高最低工资标准、最低生活保障标准和企业退休人员基本养老金待遇。进一步规范国有企业高管人员薪酬，合理调节国有企业负责人收入与职工工资的比例。完善机关事业单位工资制度，健全公务员工资水平正常调整机制，积极稳妥地推进事业单位绩效工资制度，探索不同类型事业单位绩效工资管理办法。通过扩大农村劳动力转移就业，增加农民工资性收入，通过推进农村产权制度改革，增加农民财产性收入，完善农民转移性收入的制度安排，力争使农民收入以较快速度持续增长。完善政府对基本公共服务的投入保障机制和对低收入群体的转移支付制度。规范分配秩序，健全税收征信体系，加强税收对收入分配的调节作用。

（十）完善就业和社会保障制度。

完善促进就业服务机制。建立城乡一体的就业管理制度、公共就业服务体系和就业援助体系，使城乡居民平等享有公共就业服务。建立用人单位、劳动力、服务机构三方合作机制。完善政府购买公益性就业岗位机制。建立健全促进高校毕业生就业、农村转移劳动力就业长效机制，完善“零就业家庭”动态管理和长效帮扶机制。健全创业带动就业工作机制。

健全城乡社会保障制度。加快制度整合与衔接，实现社会保障人群全覆盖。整合城镇居民医疗保险制度和“新农合”制度。积极稳妥推进行政事业单位退休金制度与城镇职工养老保险制度并轨，实现公费医疗制度进入城镇职工基本医疗保险。逐步实行城乡居民养老、医疗保险市级统筹，统一缴费标准、待遇水平和基金管理。大力推行企业年金和行政事业单位职业年金。完善居民与职工养老、医疗保险的衔接机制。建立社会保险跨区域转移接续机制。建立城乡居民养老保险基础养老金和福利养老金的正常增长机制。建立健全在京外国人社会保险制度。统筹城乡社会救助制度，实现社会福利由补缺型向适度普惠型转变。推进形成“9064”养老格局，继续落实“九养”政策，加大政府购买服务力度，引进社会资本发展养老（助残）服务机构，加快构建城乡一体的社会化养老（助残）服务体系。

完善住房保障体系。建立以廉租住房、公共租赁住房等为主体的住房保障体系，对城镇低收入住房困难家庭实行廉租住房制度，对中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工、新毕业大学生及外来务工人员实行公共租赁住房等制度。落实各级政府考核问责制度，完善住房保障投入机制和管理运行机制，建立住房建设用地稳定供应机制，确保保障性住房用地在住房用地供应量中的合理比例，保障性住房占到新建住房数量的60%，公共租赁房占到公开配租配售保障房数量的60%，保障性住房供应结构由“以售为主”向“租售并举、以租为主”转变。探索廉租房、公租房管理并轨制度，创新保障房建设投融资方式。完善中低收入家庭收入审核制度，建立动态监管机制，建立健全保障性住房的退出与回购机制。继续推进农村集体利用建设用地建设租赁房试点。

（十一）加快推进教育体制改革。

落实《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，以人才培养模式改革为核心，认真实施国家教育体制改革试点项目，初步形成具有首都特色的现代教育体制。

创新政府教育管理方式，调整优化教育结构，健全教育体系，逐步形成统筹有力、权责明确的教育管理体制。健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制和教育投入稳定增长的机制，健全统筹城乡区域、各级各类教育协调发展的体制机制。建立行政监督、科学评价、自主管理相结合的教育督导评估体制。深化办学体制改革，坚持教育公益性原则，鼓励社会力量兴办教育，形成政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制。

加快学前教育体制改革，强化政府学前教育管理职责，形成政府主导、公办民办并举的学前教育服务体系。继续推进名校办分校、学区化管理、学校联盟、委托管理、对口合作等办学形式创新，完善区域内教师和校长流动制、城乡教师交流和合作机制，促进优质义务教育资源均衡配置。完善来京务工人员随迁子女接受义务教育的保障体制。深化高中阶段课程改革。

深化招生考试制度改革，逐步推行分类考试、综合评价、多元录取。创新职业教育办学机制，完善校企合作机制，积极推进中高职衔接、职业培训与学历教育相结合的改革试验，逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策。完善中央院校共建模式，优化首都高等教育空间布局。完善高校法人治理结构，扩大高校办学自主权，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。

（十二）深化医药卫生体制改革。

坚持保基本、强基层、建机制，全面落实国家部署的各项医改任务，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，坚持公共医疗卫生的公益性质，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，不断提高全民健康水平，建设健康北京。

完成公费医疗改革，建立健全城乡医保一体化管理体制。进一步完善公共卫生服务体系，加强突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系、医疗救治体系、卫生监督执法体系和公共卫生信息体系建设。推进优质医疗资源向郊区、城市发展新区和资源薄弱地区转移，优化医疗资源配置。完善家庭医生式服务模式和双向转诊制度，提高基层医疗卫生服务能力，完善城乡社区卫生服务网络，推进形成社区首诊、双向转诊、分级诊疗的医疗服务格局。进一步落实国家基本药物制度，健全基层卫生机构补偿机制。

完善首都医药卫生管理协调机制。创新公立医院管理体制，推进政事分开、管办分开，建立协调、统一、高效的公立医院管理制度，推进医疗机构分类管理。积极稳妥推进公立医院改革，建立现代医院管理制度，改革医院补偿机制和运行机制，建立多方参与的监管机制。完善服务准入、医保定点、基础设施建设、用人环境、科研与技术创新、政府购买服务、规范管理和引导发展等方面的政策，鼓励社会资本举办各级各类医疗机构，促进形成多元办医格局。健全政府主导的多元卫生投入机制、科学合理的医药价格形成机制、科技创新和人才培养机制、医药卫生监管机制。加快医药卫生信息化建设，建立以居民电子健康档案和电子病历为核心、信息共享、高效统一的区域卫生信息平台。加快国家中医药发展综合改革试验区建设。

四、创新社会管理体制机制

按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，完善社会建设的制度框架、组织结构，整合社会建设资源，创新社会建设投入机制，重点加强城乡社区建设，推进社会服务管理网格化，健全社会运行协调机制，推动建立与建设中国特色世界城市目标相适应的社会管理体制。

（十三）推进社区服务管理创新。

完善城乡社区治理模式。创新基层管理体制，推进政府公共服务落实到城乡社区。理顺基层政府及其派出机构与城乡基层群众自治组织的关系，进一步增强自治功能，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。建立健全以城乡社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、城乡社区服务站为依托、社区社会组织为支撑、驻区单位密切配合、城乡社区居民广泛参与的新型社区治理模式。

完善城乡社区服务体系。按照“一分、三定、两提高”的要求，全面推进社区规范化建设，实现全市社区规范化建设全覆盖。打造“431”城乡社区服务体系，切实增强城乡基层自治组织协助政府及其派出机构加强社会管理、提供公共服务的能力。完善社区基本公共服务指导目录和“一刻钟社区服务圈”模式，探索以政府为主导的多元化公共服务提供方式，创新政府购买公共服务机制，基本实现社区基本公共服务全覆盖。健全社区居委会组织体系，完善业主委员会服务管理模式，健全物业服务管理工作规范，建立社区居委会与业主委员会自治工作、社区服务站与物业服务管理工作互联互动的工作机制。完善网格化社会管理模式，将人、地、物、事、组织、事态纳入网格化管理，推进社会管理精细化。探索城乡结合部社区服务管理模式。探索把城市网格化管理、社区规范化服务引入村庄，全面推进村庄社区化管理。

（十四）完善社会组织管理机制。

制定本市社会组织管理和服务实施办法，完善“一站式”服务机制，健全社会组织监管机制，加快推进政社分开、管办分离。完善“枢纽型”社会组织工作体系，加强对社会组织发展的指导和服务，实现社会组织与原行政主管部门在人、财、物方面彻底“脱钩”，基本形成首都特色的社会组织建设管理体系。推进政府部分社会服务管理职能向社会组织转移，积极培育和发展社会组织。完善政府购买社会组织服务机制，将一些可由社会组织承担的技术性、服务性、事务性工作，通过招投标方式交由具备条件的社会公益性组织承担。

（十五）完善社会参与机制。

完善公民和社会组织有序参与社会公共事务机制。完善社会工作队伍管理机制，规范社会工作者岗位设置、待遇标准、绩效考核和权益保护机制，提高社会工作队伍专业化、职业化水平。完善社会志愿者激励机制和管理制度，逐步实现志愿服务常态化和志愿工作制度化、规范化、专业化。完善社会工作者与志愿者联动机制、社区与社会组织互动机制和政府、社会、市场协同机制，形成社会密切协同、公众有序参与、多元共建共享的社会服务管理格局。

（十六）健全社会运行调控机制。

以维护社会稳定，保障群众权益，社会平稳运行为目标，构建市区两级政府为主导、社会参与、宏观与微观管理相结合的社会运行调控机制。完善社会运行预测、监测和分析机制，健全社会管理绩效考核机制。完善重大事项社会稳定风险评估机制和制度体系。进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，健全社会心态引导机制、利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保护机制。建立健全人民调解、行政调解、司法调解和社会力量调解相互衔接的工作模式，形成“大调解”格局。创新网络管理工作机制。

五、创新城市管理体制机制

建立健全统筹城市规划、建设、运行、管理和服务的体制机制，着力创新人口、交通综合服务管理体制机制，完善城市常态安全运行和应急体系，健全区域合作机制，推进城市管理精细化、人性化、智能化，进一步提高“四个服务”水平。

（十七）创新人口服务管理体制机制。

坚持以业控人、以房管人、以证管人，努力遏制人口无序过快增长，合理控制人口规模，努力形成与首都可持续发展和城市功能相适应的人口发展和管理格局。整合人口服务管理职能，建立“市级统筹、部门分管、属地负责、四级联动”的人口综合协调管理机制。落实区县政府人口服务管理的目标责任制。坚持控制数量、优化结构，实行户籍指标调控，完善户籍管理制度。实施居住证制度，探索建立流动人口动态信息与管理服务的联动机制。建立重大政策、重大项目及公共资源配置的人口评估和预警机制。修订行业准入标准，建立低端业态调整退出机制。严格工商注册登记管理，加强市场监管。修订房屋租赁管理办法，制订地下空间安全使用管理规定，完善农村出租房屋集中管理模式，强化出租房屋安全监督管理。完善非本地居民购买住房政策。建立中心城优质公共服务资源向新城转移的倾斜机制，促进中心城功能疏解带动人口疏解，引导人口合理布局。

（十八）完善交通管理体制机制。

进一步落实完善缓解交通拥堵综合措施。建立健全交通治理目标责任体系。建立完善缓解交通拥堵工作会商协调机制。完善公安交通管理体制，推进远郊区县公安交通管理机构实行垂直管理。进一步优化调整城市功能布局，有效疏解中心城功能和人口。实施公交优先战略，优化公共交通布局，构建以轨道交通为骨干、地面公交为主体、多种交通方式协调运转的绿色出行体系。完善小客车数量调控措施，规范机动车注册登记上牌条件，遏制机动车保有量过快增长。完善分时段、分区域的差别化停车收费政策，加快推进占道停车管理制度改革。建立停车场建设管理新机制，规范配建停车设施，鼓励社会力量参与经营性停车场建设。完善重点区域重大投资项目交通影响评价和后评估机制。完善交通应急预案，积极应对极端天气等突发事件。

（十九）健全城市运行管理机制。

构建全市统筹协调、部门分口负责、区县属地管理、运行企业主责的城市生命线管理机制。完善能源资源、生活必需品供应保障体系和重要物资储备制度。完善首都防灾减灾体系和应急管理协作机制，提高城市抗灾和重特大安全事故应急能力。

加快市政公用事业投融资体制改革，健全市政公用事业特许经营制度，建立规范的政府监管和财政补贴制度，建立兼顾社会公共利益和资源配置效率的市政公用产品服务价格形成机制。

全面推广城市网格化管理模式到远郊区县，扩展到生产、消防、食品卫生、房屋管理等领域，促进跨区域、跨部门信息共享与高效协作。推进城市网格化管理平台与城市运行监测平台相结合，完善城市综合运行监测管理，利用物联网技术等科技手段，提高城市管理精细化、智能化水平。健全地下管线综合管理协调机制。

六、完善统筹城乡区域协调发展的体制机制

建立健全公共财政向郊区倾斜的长效机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置，促进生产要素在城乡之间自由流动，基本建成城乡一体的基础设施和公共服务体系，实现城乡基本公共服务全覆盖和均等化，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。加快建立首都经济圈协调发展的体制机制，为加快区域协调发展提供支撑。

（二十）完善农村土地经营管理制度。

完善农村基本经营制度。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。全面推进农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权、登记和颁证工作，积极开展农村土地承包经营权登记工作，赋予农民更加充分而有保障的土地财产权利。在依法自愿有偿和加强服务基础上，健全土地承包经营权流转市场，完善流转制度，着力解决承包地入股、抵押以及租赁经营等重大问题。探索建立耕地和基本农田保护补偿机制。

逐步建立城乡统一的建设用地市场。按照节约用地、保障农民权益的要求，推进征地制度改革，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地程序，积极探索多元化征地补偿安置办法。完善农村集体经营性建设用地流转机制。完善农村宅基地管理机制，探索运用经济手段引导和规范农村闲置宅基地使用权退出和补偿机制。

（二十一）加快集体经济产权制度改革。

完成农村村级集体经济产权制度改革，建立现代农村产权制度，加强集体资产的经营管理和监督管理。加快发展农民专业合作社，进一步提高农民的组织化程度和农村经济的发展活力，提高农民经营性收入。完成集体林权主体改革，落实经营主体，推进集体林权配套改革，全面推进国有林场改革，建立健全促进林业发展的管理新体制和良性运行机制，放活经营权、落实处置权、保障收益权。

（二十二）增强乡镇政府服务管理职能。

完成全市乡镇机构改革，加强乡镇政府为农村经济发展创造环境、为农民提供公共服务、为农村提供社会管理的职能。强化乡镇政府对乡村集体经济组织的监督管理职能。推进乡镇事业站所改革，探索事业站所的设置方式和服务模式。推动城市管理服务模式向农村延伸，完善农村基础设施、公共设施维护运行和管理机制。

（二十三）完善农村金融和市场服务体系。

创新农村金融体制机制，引导更多信贷资金和民间金融进入农村金融市场。促进村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构规范发展，有序发展小额贷款公司和农村信用合作组织，推进农村金融产品服务创新。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农业政策性保险的业务范围，建立健全农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制。健全公益性农业技术推广体系。完善农产品物流体系、市场体系和价格形成机制，健全农业补贴等支持保护制度，增加农民生产经营性收入。

（二十四）建立首都经济圈协调发展机制。

落实国家区域发展战略部署，建立高层次协调机制，加强在规划编制、资源共享、政策集成等方面的协调与协作，深化与津冀在市政交通、城镇建设、资源能源、生态建设、社会事业等领域和农业、旅游、金融、商贸、口岸等方面的合作，促进首都经济圈形成与发展。进一步发挥企业和社会组织的作用，推进技术、知识产权、资本、人力资源、信息等生产要素合理流动和优化配置。鼓励京津冀高端产业功能区和产业园区设立合作投资区、共建产业园，支持区域内企业共同设立产业基金、产业和技术联盟，促进企业并购重组。推进建立区域空气质量管理和污染防治的长效合作机制，完善传染病疫情信息通报与联防联控、突发公共卫生事件应急合作机制和食品、农产品卫生事件互通协查机制。加强与周边区域在产业就业、经济适用房、老龄公寓等方面的合作，引导人口向外疏解。推进京津冀高速公路联网收费。

七、着力创新政府服务管理

适应首都经济社会发展新变化、新要求，以转变政府职能为核心，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，注重服务管理创新，着力提高行政效能和服务水平。

（二十五）深化行政管理体制改革。

进一步转变政府职能。改善经济调节，统筹协调发展规划和计划，完善经济预测预警和信息发布引导机制。严格市场监管，理顺市场监管体系，整合执法监管力量，重点解决监管缺位、执法不严、多头执法等问题。加强食品药品安全监管能力建设，建立健全质量追溯制度和安全应急体系。健全公共服务体制，明确基本公共服务的范围、最低供给规模和质量标准，合理划分各级政府提供基本公共服务的支出责任和管理权限。创新政府基本公共服务提供方式，对于适合向市场购买的基本公共服务，更多采取购买服务的方式；对于政府直接提供的公共服务，强化成本核算、目标责任和绩效考核，提高公立服务机构的运行效率和服务质量。完善基本公共服务质量监管制度。

进一步优化政府组织结构。按照国家统一部署，推进政府机构改革。进一步理顺重点产业功能区和行政区的职责关系，继续推进行政资源整合，完善协调机制，促进重点产业功能区快速发展。进一步理顺政府部门间的职责关系，健全协调配合机制。进一步理顺层级政府间的职责关系，合理划分各级政府职权，研究制订市、区县、乡镇三级事权目录，扩大区县政府和乡镇政府的管理权限，推动管理重心下移。进一步调整和规范垂直管理体制，理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。探索撤销街道办事处改革试点。

进一步完善行政运行机制。完善科学、民主、依法决策机制和重大决策责任追究制度。完善经济社会发展综合评估体系，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，强化对就业、教育、卫生、社会保障、生态环境等公共服务和社会管理事项的考核。健全行政问责制度，提高政府执行力和公信力。严格依法行政，深入推进政务公开。进一步推进综合行政执法体制改革。推进招投标管理体制改革。推进政府机关事务管理体制改革和公务用车制度改革。推广使用公务卡。

继续推进行政审批制度改革。按照“加快、简化、下放、取消、协调”的要求，进一步精简审批事项，下放审批权限，优化审批流程，规范审批行为，提高审批效率。到“十二五”期末，行政审批项目在现有基础上大幅度精简。设立市级行政服务中心，为社会提供方便快捷的行政服务。推进行政审批职能归并改革。推动网上审批服务，建设全市统一的网上行政审批管理和应用平台，加强对行政审批事项的网上监察。

（二十六）深化财税体制改革。

完善市与区县财政体制。进一步理顺市和区县事权范围和支出责任，按照财力与事权相匹配的要求，健全区县财政支出激励和约束机制。围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善财政转移支付制度，科学设置一般性转移支付的规模和比例，规范专项转移支付，提高资金分配的透明度和使用效益。

完善预算管理制度。建立健全由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的有机衔接的政府预算体系，实行全口径预算管理。强化财政政策和资金的调控和统筹能力，提高财政资金使用效益。加强预算编制管理，健全有效配置财政资源、支持经济社会发展的预算分配决策机制。加强预算执行管理，深化国库集中收付、政府采购等管理制度改革，建立有效的预算资金运行保障机制。强化预算支出约束和执行监督，完善预算公开机制，提高规范性和透明度。加强预算绩效管理，提高评价实施的效果，建立全方位的绩效管理体系。完善政府债务管理体制，健全政府性融资和风险防控机制，防范和化解财政风险。完善国有资本分红制度，将国有资本收益更多用于公共服务和社会保障。落实个人所得税、房地产税、增值税等国家税收制度改革政策，开展服务业增值税扩围改革试点，加强税收服务和管理。

（二十七）深化投融资体制改革。

进一步完善投资体制。推进本市政府投资立法，合理界定政府投资范围和市区职责，进一步规范政府投资行为。健全政府投资决策机制和项目法人约束机制。完善政府投资项目公示制度、投资信息发布制度和投资监管体系。完善企业投资项目核准和备案管理制度，修订核准目录，缩减核准范围，规范备案管理，进一步落实企业投资决策自主权。

分类推进投融资改革。在基础设施领域，积极采取BT、BOT、TOT等方式，引入民间资本推进基础设施建设和运营管理；在社会事业领域，根据公益性和市场化程度的不同，推行产权多元化，鼓励和引导社会资金进入；在产业领域，发挥政府资金引导作用，设立北京服务、北京创造股权投资基金，形成市场主导型的投融资体制。规范市、区两级投融资平台管理，增强可持续融资能力和风险控制能力。推进设立重点产业功能区、重点新城和小城镇发展基金。

（二十八）分类推进事业单位改革。

按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求，积极稳妥推进教育、科技、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。严格认定标准和范围，对主要承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；规范转制程序，完善过渡政策，对主要从事生产经营活动的事业单位，逐步将其转为企业，建立健全法人治理结构。“十二五”期末基本完成这两类事业单位的改革。对主要从事公益服务的事业单位，强化其公益属性，整合资源，改革管理体制和运行机制，将其逐步转变为独立的事业单位法人和公共服务提供主体，“十二五”期末在人事管理、收入分配、社会保障、财税政策和机构编制等改革方面取得明显进展。

 

 

 

 

 

第四部分  实施保障

 

本规划主要由市政府有关部门和各区县政府组织实施。各区县、各部门要深刻认识改革对推动首都科学发展、加快转变经济发展方式的作用，进一步解放思想、求真务实、开拓创新，充分调动各方面改革的积极性，攻坚克难，共同努力实现未来五年的改革目标。

（一）加强组织领导。

在市委、市政府领导下，各区县、各部门要充分认识新时期首都深化改革的重要性，把改革放在更加突出的位置，坚持一把手亲自抓改革，切实加强对改革工作的领导，将本规划部署的各项任务列入重要议事日程。要完善改革领导决策机制，进一步提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。

（二）加强统筹协调。

继续完善市改革联席会议制度，充分发挥统筹协调、总体指导的作用。对涉及面宽、关系全局的重大专项改革，要建立跨部门协调机制，注重整体推进和各项改革措施的衔接配套，形成改革合力。对利益关系复杂，影响面较大的重点专项改革，要选择有条件的地区先行试点，积累经验，稳步推广。对与群众切身利益密切相关的改革，要广泛征求意见，充分考虑各方面承受程度，统筹改革措施出台的时机、力度和节奏。

（三）加强督查落实。

要通过制定实施年度改革意见，逐年落实本规划提出的各项改革目标和重点任务。各区县、各部门要将本规划部署的各项改革任务分解细化，明确责任分工，加强协作，密切配合，务求实效。要健全督查考核机制，把重点改革任务落实情况纳入各区县、各部门年度考核体系，加大督查力度，确保各项重点改革任务的落实。

（四）加强宣传引导。

要充分利用各种媒体和信息资源，多渠道、多层次、多形式地宣传首都改革，引导社会各界关注改革、理解改革、支持改革、参与改革，让更多的社会公众通过法定程序和渠道有效参与规划的实施和监督，营造全社会共同推进改革的良好氛围。